5.4

De financiële opgaven van het Deltaprogramma

Financieel beeld opgaven Deltaprogramma tot 2050

In DP2015 staat een eerste indicatie van de kosten van het Deltaprogramma tot en met 2050. De opgaven werden geschat op ongeveer € 20 miljard + PM, waarvan veruit het grootste deel investeringen in waterveiligheid betrof. Deze schatting is licht bijgewerkt door het Expertisecentrum Kosten en Baten van het Deltaprogramma, de opsteller van de schatting. De belangrijkste ontwikkeling ten opzichte van de kostenschatting van vorig jaar is de invulling van de PM-post. De PM-post in de kostenschatting bestond uit een niet-ingevulde reservering voor overige projecten, extra beheer- en onderhoudskosten als gevolg van areaalgroei en risico’s. 

Toen DP2015 verscheen, was er nog geen analyse gemaakt van de risico’s op programmaniveau. Dat is inmiddels wel gebeurd. Het heeft tot een verhoging van de risicoreservering met € 5 miljard geleid. Hiermee is de kostenschatting van het Deltaprogramma meer in lijn gebracht met kostenramingen voor grote uitvoeringsprogramma’s uit het verleden, zoals de PKB Ruimte voor de Rivier. Ook zijn de extra beheer- en onderhoudskosten van de zogenoemde areaalgroei verder uitgewerkt. Alleen voor de categorie overige projecten blijft de PM staan.

Daarmee komt de kostenschatting voor de uitvoering van het Deltaprogramma tot en met 2050 uit op € 26 miljard +/- 50% (een reële bandbreedte in deze fase van het programma).

  • Deze € 26 miljard bestaat voor € 17 miljard aan voorziene kosten en voor in totaal € 9 miljard aan risicoreservering.
  • Deze € 26 miljard bestaat voor € 23 miljard aan investeringen en voor € 3 miljard uit beheer en onderhoud als gevolg van areaalgroei.
  • Van deze € 26 miljard is € 14 miljard bestemd voor dijkversterkingen en € 12 miljard voor andere maatregelen, zoals rivierverruimingen, zandsuppleties langs de kust en zoetwatermaatregelen.

Het betreft nadrukkelijk nog steeds een indicatieve kostenschatting op basis van kengetallen. Komende jaren zal deze kostenschatting van € 26 miljard verder geoptimaliseerd worden:

  • In 2015 en 2016 worden de voorkeursstrategieën voor de Rijntakken en de Maas verder uitgewerkt. Ten tijde van DP2015 was al duidelijk dat het totale waterstandsdalende effect van alle rivierverruimingsmaatregelen in de voorkeursstrategie voor de Maasvallei groter was dan de te realiseren opgave. Deze maatregelen zijn, in afwachting van de uitkomsten van de nadere uitwerking van de voorkeursstrategieën, tot op heden wel allemaal in de kostenschatting verwerkt, maar duidelijk is dat het totale rivierverruimingspakket kleiner is en de totale kosten daarvan lager zullen uitvallen. Mede om deze reden is besloten in MIRT Onderzoeken de voorkeursstrategieën voor het rivierengebied in 2015 en 2016 verder uit te werken en uit te harden.
  • Er zit nog een overschatting in de kosten voor beheer en onderhoud als gevolg van areaalgroei. Dat komt doordat maatregelen in deze fase voor een groot deel nog gelijkmatig zijn verdeeld over de periode 2015-2050. In werkelijkheid zal het zwaartepunt van de uitvoering en oplevering van de maatregelen wat verder weg liggen in de tijd. Kosten voor beheer en onderhoud die voortvloeien uit deze maatregelen zijn vanzelfsprekend pas aan de orde nadat de maatregelen zijn opgeleverd. Ook van deze kosten kan een reëler beeld worden gegeven als de voorkeursstrategieën voor het rivierengebied verder zijn uitgewerkt.
  • In de kostenschatting zijn mogelijke kostenbesparingen als gevolg van technische innovaties niet meegenomen. Ook is niet vooruitgelopen op kostenbesparingen die kunnen worden gerealiseerd door werkzaamheden te combineren, zoals een dijkversterking en een rivierverruiming (werk met werk).

De kostenschatting van de opgaven van het Deltaprogramma tot 2050 wordt mede om hiervoor genoemde redenen in de laatste maanden van 2015 en de eerste maanden van 2016 opnieuw grondig tegen het licht gehouden en op basis van de uitkomsten van de verschillende vervolgonderzoeken, die na DP2015 zijn opgestart, geactualiseerd. In DP2017 wordt vervolgens weer gerapporteerd over deze geactualiseerde kostenschatting.

Stoom en Rust: klimaatverandering in relatie tot de investeringsopgaven van het Deltaprogramma

De investeringsopgaven voor waterveiligheid en zoetwatervoorziening tot en met 2050 zijn relatief ongevoelig voor de snelheid waarmee het klimaat verandert. De kostenschatting van de maatregelen is gebaseerd op het deltascenario Stoom, het scenario met een relatief snelle klimaatverandering (het W+-scenario van het KNMI). Hoewel de kosten niet zijn doorgerekend voor het deltascenario Rust – het scenario met een relatief langzame klimaatverandering (het G-scenario van het KNMI) – is duidelijk dat de investeringskosten bij dat G-scenario tot en met 2050 niet veel minder zullen zijn. Voor dit geringe verschil in investeringskosten tot 2050 zijn twee redenen.

Ten eerste zijn de verschillen tussen de klimaatscenario’s de komende decennia nog relatief gering. Pas op langere termijn, vooral na 2050, worden de verschillen tussen het G- en W-scenario aanzienlijk. Ter illustratie: de zeespiegel zou in het G-scenario met 15-30 cm zijn gestegen rond 2050 en in het W-scenario met 20-40 cm. Rond 2085 zou het in het G-scenario gaan om 25-60 cm en in het W-scenario om 45-80 cm. 

De tweede en een nog belangrijker reden is dat de dijkversterkingsopgave de komende jaren ongevoelig is voor de verschillende klimaatscenario’s. De dijkversterkingsopgave tot 2050 heeft vooral te maken met de nieuwe normen en zal grotendeels duidelijk worden tijdens en na de afronding van de Vierde Toetsing in de jaren 2017-2023. Tijdens deze toetsronde worden alle primaire waterkeringen voor het eerst getoetst op basis van de nieuwe normen. Bij het bepalen van de nieuwe normen is gerekend met het W+-scenario. Voor die normen maakte het weinig verschil als met het G-scenario zou zijn gerekend. Ook dat heeft weer te maken met het relatief geringe verschil tussen de klimaatscenario’s rond 2050. Andere zaken, zoals de kosten van de maatregelen, de discontovoet en het economisch scenario, bleken veel bepalender te zijn voor het bepalen van de optimale overstromingskansen in 2050 dan het klimaatscenario.

Als uit de eerstvolgende toetsronde (2017-2023) blijkt dat dijken moeten worden versterkt, wordt bij het ontwerp van deze dijkversterkingen, net als tot op heden, rekening gehouden met van het W+-scenario. Bij een reguliere integrale dijkversterking zijn meerkosten van het anticiperen op klimaatverandering vaak beperkt ten opzichte van de versterkingskosten om aan de norm te voldoen. Op basis van de LCC-benadering (de levenscyclusbenadering) kan een keringbeheerder tot een andere oplossing komen dan een reguliere dijkversterking. Bijvoorbeeld een versterking gericht op enkele decennia of een innovatieve maatregel. Al met al lijkt de waterveiligheidsopgave tot circa 2050 vrij ongevoelig te zijn voor de snelheid waarmee de klimaatverandering de komende decennia doorzet.

Voor de zoetwaterinvesteringen geldt een vergelijkbaar verhaal. De zoetwaterinvesteringen die vorig jaar in DP2015 zijn geprogrammeerd en geagendeerd, zijn vooral gericht op het robuuster maken van het zoetwatersysteem en zijn daarmee de komende decennia relatief ongevoelig voor de verschillen in klimaatscenario's. Bovendien zijn de zoetwaterinvesteringen in vergelijking met de waterveiligheidsinvesteringen relatief gering.

Uit het voorbeeld van de mogelijke zeespiegelstijging bleek al dat naarmate de tijd vordert de bandbreedtes en de verschillen tussen de klimaatscenario’s toenemen. Op langere termijn, na 2050, zullen de investeringskosten van het Deltaprogramma bij een gematigde klimaatverandering (G) wel lager gaan uitpakken dan bij een snelle klimaatverandering (W+). Dat komt doordat dijkversterkingen in dat geval langer meegaan. Of anders gezegd: de afschrijvingstermijnen van dijkversterkingen worden langer, waardoor een volgende ronde dijkversterking later in de tijd aan de orde is. Eenzelfde verhaal geldt voor de zoetwaterinvesteringen. En ook het zandsuppletievolume zal bij een gematigde zeespiegelstijging op lange termijn minder groot hoeven te zijn dan bij een snelle zeespiegelstijging. Daarom kunnen nog geen betrouwbare uitspraken worden gedaan over de kosten van het Deltaprogramma ná 2050 en worden deze dan ook achterwege gelaten.

Opgaven en ambities versus de middelen

Voor de nieuwe investeringen vanuit het Deltafonds is op dit moment tot en met 2028 nog circa € 0,8 miljard beschikbaar. Daarnaast is er tot en met 2028 in totaal circa € 3,9 miljard aan geoormerkt investeringsbudget beschikbaar voor het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Dat is inclusief de middelen voor de tot op heden geprogrammeerde projecten tot en met 2021. Inclusief het projectgebonden aandeel van 10% komt het budget voor het Hoogwaterbeschermingsprogramma tot en met 2028 op circa € 4,25 miljard.

Voor de periode na 2028 zijn er nog geen middelen in het Deltafonds beschikbaar. Duidelijk is dat de hierboven geschetste opgaven met de nu beschikbare middelen nog niet kunnen worden uitgevoerd. Dat hoeft overigens ook niet: het doel in het Nationaal waterplan is dat alle primaire waterkeringen in 2050 voldoen aan de nieuwe waterveiligheidsnormen. Wel hebben het Rijk en de waterschappen afgesproken dat de hoogwaterbeschermingsreeks na 2028 conform de wettelijk verankerde afspraken door blijft lopen als onderdeel van het (wettelijke) Deltaprogramma.

Gelet op de opgaven en op de doelstelling van het Nationaal Waterplan heeft de deltacommissaris sinds DP2012 een grafiek van het Deltafonds opgenomen waarin hij de budgetten op eigen gezag heeft geëxtrapoleerd tot 2050. Op basis van de ontwerpbegroting 2016 heeft de deltacommissaris deze grafiek geactualiseerd (zie figuur 5).

Figuur 5

Budgetten Deltafonds 2016-2050 op basis van de ontwerpbegroting 2016

De extrapolatie is gebaseerd op het jaar 2028. Bij de extrapolatie heeft de deltacommissaris rekening gehouden met de kasschuif van € 1,2 miljard van de periode 2021-2028 naar de periode 2014-2020 die in 2011 in het kader van het Bestuursakkoord Water is uitgevoerd. Ook is de deltacommissaris ervan uitgegaan – overeenkomstig de afspraken tussen Rijk en waterschappen, zoals verankerd in de Waterwet – dat de geoormerkte reeks voor nieuwe hoogwaterbeschermingsmaatregelen bij de waterschappen wordt gecontinueerd na 2028 (het donkergroene vlak in figuur 5). Uit de extrapolatie wordt duidelijk dat van de ongeveer € 1,3 miljard die per jaar in de periode 2029-2050 in het Deltafonds omgaat, er circa € 0,5 miljard per jaar nodig is voor beheer, onderhoud en vervanging (artikel 3) en netwerkgebonden en overige uitgaven (artikel 5). Aan investeringsbudget (artikel 1 en 2, inclusief de beschikbare c.q. geoormerkte reeks voor nieuwe hoogwaterbeschermingsmaatregelen bij de waterschappen) is circa € 0,8 miljard per jaar in de periode 2029-2050 beschikbaar. Daarmee zou in de periode 2029-2050 ruim € 17,5 miljard aan investeringsbudget beschikbaar komen. Inclusief het projectgebonden aandeel van de waterschappen bij hun hoogwaterbeschermingsmaatregelen loopt dat op tot een kleine € 18,5 miljard. Dat betekent dat er, gerekend vanaf nu, in totaal tot en met 2050 ongeveer € 23 miljard beschikbaar zou komen voor de waterveiligheids- en zoetwateropgaven van nationaal belang. Daarbij komen naar verwachting nog middelen van andere partners in het Deltaprogramma dan het Rijk en de waterschappen, zoals de provincies.

De deltacommissaris trekt hieruit de conclusie dat, mits het Deltafonds na 2028 wordt doorgetrokken – ten minste conform de getoonde extrapolatie – de opgaven (€ 26 miljard +/-  PM) en beschikbare middelen (€ 23 miljard + PM) redelijk met elkaar in balans lijken te zijn en dat “de financiële borging van het Deltaprogramma op lange termijn” op orde lijkt. Het belang van medebekostiging door de andere partners in het Deltaprogramma daarbij is in paragraaf 5.3, Middelen van andere partners, beschreven. Het lijkt dus mogelijk de gestelde waterveiligheids- en zoetwaterdoelen in 2050 gerealiseerd te hebben: waterveiligheid op basis van de nieuwe normen en een robuuste zoetwatervoorziening, met de voorkeursstrategieën als strategisch kompas. Zoals eerder vermeld door de deltacommissaris is het een politieke vraag of dit een aanvaardbare termijn is.

  1. Instructie gebruik Deltaprogramma 2016
  2. Deltaprogramma in kaart
  3. Inleidende samenvatting
    1. En nu begint het pas echt
  4. Uitwerking en implementatie deltabeslissingen en voorkeursstrategieën
    1. Verankering deltabeslissingen en voorkeursstrategieën
    2. Implementatie van de deltabeslissingen
      1. Deltabeslissing Waterveiligheid
      2. Deltabeslissing Zoetwater
      3. Deltabeslissing Ruimtelijke adaptatie
      4. Deltabeslissing IJsselmeergebied
      5. Deltabeslissing Rijn-Maasdelta
      6. Beslissing Zand
    3. Voorkeursstrategieën
      1. Voorkeursstrategie IJsselmeergebied
      2. Voorkeursstrategie Rivieren
      3. Voorkeursstrategie Rijnmond-Drechtsteden
      4. Voorkeursstrategie Zuidwestelijke Delta
      5. Voorkeursstrategie Kust
      6. Voorkeursstrategie Waddengebied
      7. Hoge Zandgronden
  5. Deltaplan Waterveiligheid
    1. Inleiding
    2. Voortgang onderzoeken Deltaprogramma 2015
    3. Hoogwaterbeschermingsprogramma
    4. Verkenningen
    5. Planuitwerkingen
    6. Realisatie
    7. Beheer, onderhoud en vervanging
  1. Deltaplan Zoetwater
    1. Programmering en voortgang onderzoeken en maatregelen (2016-2021)
    2. Vooruitblik op toekomstige programmering (>2021)
    3. Voortgang andere relevante lopende projecten
  2. Het Deltafonds: financieel fundament onder het Deltaprogramma
    1. Inleiding
    2. De stand van het Deltafonds
    3. Middelen van andere partners
    4. De financiële opgaven van het Deltaprogramma
  3. Organisatie en aanpak van het Deltaprogramma
    1. Werkwijze Deltaprogramma en vervolgorganisatie
    2. Kennis, markt en innovatie
    3. Internationale samenwerking
    4. De systematiek 'meten, weten, handelen'
  4. Bijlagen
    1. Bijlage 1 - Werkwijze voor de Zoetwaterprogrammering
    2. Bijlage 2 - Geactualiseerde kennis- en onderzoeksagenda Zoetwater
    3. Bijlage 3 - Voortgang afspraken vitale en kwetsbare functies
      1. Bijlage 3.1 - Aanpak nationale vitale en kwetsbare functies
      2. Bijlage 3.2 - Voortgang in het eerste verslagjaar - samenvatting
      3. Bijlage 3.3 - Voortgang per functie
    4. Achtergronddocumenten en downloads
    5. Colofon